報告發布時間：2019年3月10日

　　2019年3月5日，第十三屆全國人大第二次會議聽取審議了國務院總理李克強關于政府工作的報告。

　　一、經濟下行壓力突出 政策調控穩字當頭

　　2019年，政府對我國經濟形勢的判斷較為謹慎，政府工作的報告指出“，今年我國發展面臨的環境更復雜更嚴峻，可以預料和難以預料的風險挑戰更多更大”，在此背景下，2019年政府工作報告下調了經濟增長目標，GDP增速目標由2018年的6.5%左右下調至6-6.5%左右，既顯示出政府對經濟下行壓力的擔憂，也表明2019年政府政策以穩定經濟運行為主，不會進行強刺激的政策導向。

　　根據政府工作報告，2019年宏觀政策將繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。

　　財政政策方面，《報告》提出，積極的財政政策要加力提效，2019年財政赤字率擬安排2.8%，比2018年預算高0.2 %，財政赤字2.76 萬億元，較2018年預算增加3800億元。總體看，2019年財政赤字提升幅度較為適度，主因積極財政發力點部分轉向地方政府專項債。2018年上半年，地方政府專項債發行遲緩，很大程度上造成了年內基建投資的過快下降。2018年底，全國人大常委會授權國務院提前下達1.39萬億地方債額度，其中，新增專項債務額度8100億元，2019年政府工作報告擬安排地方政府專項債3.15萬億元，較2018年增加8000億元，地方政府專項債限額的增加及發行進度的前提，預計將對基建投資產生較強的支撐，拉動年內基建投資增長出現較強力度的恢復。

　　貨幣政策方面，2018年，受金融去杠桿的影響，國內社會融資規模與M2增長同步下降，對實體經濟融資產生的較大的影響。2019年政府工作報告提出，穩健的貨幣政策要松緊適度。廣義貨幣M2 和社會融資規模增速要與國內生產總值名義增速相匹配，以更好滿足經濟運行保持在合理區間的需要，預計2019年國內融資及貨幣增長將有所恢復。但從回升力度看，2018年，我國廣義貨幣M2 和社會融資規模同比分別增長8.1%、9.8%，而國內GDP名義增長9.69%，高于M2增長但低于社會融資規模增長。鑒于2019年實際GDP增長預期下降，通脹水平受經濟增長疲弱及工業品價格周期性調整的影響預期位于低位，預計2019年名義GDP增速下行壓力較大，由此預計，2019年M2 及社會融資規模增速回升空間及力度有限，其中，M2回升幅度預計高于社會融資規模增速。

　　此外，2019年政府工作報告“首次將就業優先政策置于宏觀政策層面”，要求就業優先政策要全面發力，強調穩增長首要是為保就業。2018年以來，伴隨我國經濟結構調整及經濟周期進入底部調整階段，我國就業市場周期性失業與結構性失業并存。2018年，我國城鎮新增就業人數同比增長0.74%，遠低于2017年2.82%的增長。2019年，在國內經濟增長壓力加大，產業結構優化升級加速推進額度背景下，“我國就業總量壓力不減、結構性矛盾凸顯”，穩定就業對穩定經濟的重要性日益凸顯。根據政府工作報告的工作目標任務，2019年，政府將通過加強就業幫扶、對招用農村貧困人口及城鎮登記失業半年以上人員的各類企業，給予定額稅費減免、加大支持靈活就業與新就業形態、提升職業技能、加快現代職業教育、改革完善高職院校考試招生辦法及辦學體制等多管齊下穩定和擴大就業。

　　減稅降費是2019年政府工作目標的重要組成部分，政府工作報告要求：2019年“減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元”，相比于2018年的8000億元，政策力度顯著加大，對實體企業支持進一步加強。稅收改革方面，政府工作報告提出，“實施更大規模的減稅”，“普惠性減稅與結構性減稅并舉，重點降低制造業和小微企業稅收負擔”。其中，結構性減稅方面，報告指出“深化增值稅改革，將制造業等行業現行16%的稅率降至13%，將交通運輸業、建筑業等行業現行10%的稅率降至9%，確保主要行業稅負明顯降低”。普惠性減稅方面，報告要求“保持6%一檔的稅率不變，但通過采取對生產、生活性服務業增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業稅負只減不增，繼續向推進稅率三檔并兩檔、稅制簡化方向邁進。抓好年初出臺的小微企業普惠性減稅政策落實。”由于增值稅是由銷項稅額減去進項稅額的差額決定，因此，在高稅率行業增值稅下調而低稅率行業增值稅不變的情況下，低稅率行業會因進項稅抵扣的減少而增加稅收負擔。因此，政府工作報告通過對6%低稅率行業增加增值稅抵扣的方式，保障其稅負不增，充分體現了普惠性減稅的特征。而由于我國大多數制造業企業適用16%的高稅率，而絕大多數服務業企業適用6%的低稅率，因此，此次增值稅改革對制造業減稅效應最為明顯，服務業受益較小。此外，對于減稅資金的來源，政府工作報告要求“為支持企業減負，各級政府要過緊日子，想方設法籌集資金。中央財政要開源節流，增加特定國有金融機構和央企上繳利潤”，因此，預計金融行業利潤壓力將有所加大。在降低企業非稅負擔方面，主要通過“降低企業社保繳費負擔”與“降低涉企收費”方式，其中，降低企業社保繳費負擔方面，政府工作報告要求“下調城鎮職工基本養老保險單位繳費比例，各地可降至 16%”，同時強調“各地在征收體制改革過程中不得采取增加小微企業實際繳費負擔的做法”；在“降低涉企收費”，報告提出“清理電價附加收費，降低制造業用電成本，一般工商業平均電價再降低 10%”，同時要求降低取消過路過橋費、鐵路港口收費、規范中介服務費、行政事業性收費等。小微企業與制造業仍是年內減稅降費政策扶持的重點。

　　在擴大內需方面，2019年，相對于政府工作報告在對外開放方面更加偏重制度開放，報告在內需政策上政策目標更加具體明確，但力度上仍以穩為主，與宏觀政策導向一致。其中，在消費方面，報告提出“推動消費穩定增長。多措并舉促進城鄉居民增收，增強消費能力。”但在具體措施上，除“落實好新修訂的個人所得稅法”外，推動消費政策主要集中在增加供給方面，由于我國消費增長總體取決于國內經濟增長，因此，在收入分配沒有顯著偏向居民可支配收入的條件下，消費增長缺乏有效的內在支撐，穩定消費應是政策的主要目標。在投資方面，報告指出“合理擴大有效投資。緊扣國家發展戰略，加快實施一批重點項目。”其中，報告提出，2019年，完成鐵路投資 8000 億元，較2018年的7320億元增長680億元；完成公路水運投資 1.8 萬億元，與2018年持平，投資提升力度有限。但同時，報告強調“加強新一代信息基礎設施建設”，預計除傳統基建項目外，以5G、AI、工業互聯網的為代表的新基建將成為支撐基建投資增長的重要力量。房地產政策方面，2019年房地產調控仍延續了2018年“因城施策”的政策，政府工作報告中提出“落實城市主體責任，改革完善住房市場體系和保障體系，促進房地產市場平穩健康發展”，但在房產稅的推進上，報告指出“穩步推進房地產稅立法”，房產稅立法進一步加速。但考慮到房產稅改革“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，房產稅的具體落地仍存較大不確定性。

　　產業政策方面，2019年政府對制造業的發展更加強調“質”的提升及創新研發的基礎支撐。對傳統產業，報告提出“推動傳統產業改造提升。圍繞推動制造業高質量發展，強化工業基礎和技術創新能力”，“支持企業加，快技術改造和設備更新”，“強化質量基礎支撐”。對新興產業，報告提出“促進新興產業加快發展。深化大數據、人工智能等研發應用，培育新一代信息技術、高端裝備、生物醫藥、新能源汽車、新材料等新興產業集群，”“支持新業態新模式發展”。政策對高技術、新興產業支持導向明顯。

　　三、政策邊際寬松 難改周期壓力

　　2018年，國內經濟增長回落，國內固定資產投資與工業產出增長雙雙下降，貿易順差同比下降，CPI受豬肉價格擾動大幅回升，但表征國內經濟狀況的CPI非食品同比則由2.33%降至2.2%，經濟運行總體符合經濟周期底部調整的特征。但同時，2018年，受金融去杠桿、基建投資超預期下滑及重化工業投資大幅恢復的沖擊，導致經濟運行結構上表現出相對于經濟增長的下跌，經濟主導行業制造業投資總體出現顯著回升的結構矛盾，而隨著工業品價格見頂回落，重化產業投資增長預計將在年內出現回落，由此帶來制造業投資增長周期性下降對經濟的壓力將在2019年明顯加大。因此，盡管2019年宏觀經濟政策邊際放松，但在“穩字當頭”的調控基調下，政策的邊際寬松，對經濟總量增長的拉動預計難以對沖需求與產能周期性下降對經濟的壓力。上半年，隨著穩增長政策效果的顯現，經濟增長有所企穩，但經濟大概率為恢復性改善，而并非趨勢性的回升。

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